近年来，随着城市化进程加快，城市人民防空工程建设快速发展，工程总量和人均掩蔽面积逐年攀升，在规模迅速增长的同时，工程建设布局不合理、整体防护效率低下等问题随之突显，城市人防工程体系建设开始引起人们的关注。
一、当前存在的主要问题
一是区域发展不均衡。当前人防工程主要通过“结建”形式建设，由于依靠民用建筑物的结构基础和建筑规模进行强制配建，其建设本身与当地房产开发依存度较高，存在一定的被动性，导致区域人防工程发展不均衡，老城区建设放缓，城市新区人防工程数量有余，人均人防工程水平差异较大。以宁波为例，海曙、鄞州、汀北的老城区内因人口密集、地下空间开发量少，造成人均掩蔽面积较低，且有相当数量的早期人防工程已经不能满足防空袭战争的防护要求。而新开发区域特别是鄞州南部商务区、东部新城、高新区等新城区人防工程迅速增长，而且人口相对较少，人均掩蔽面积远远超过标准，造成社会资源的极大浪费。
二是工程配置不协调。在城市现有的各类人防工程总量中，五大类人防工程配置不协调，人员掩蔽工程占主体，指挥工程、医疗救护工程、专业队工程、配套工程建设比例偏少、布局较差，达不到规定要求，且人防通道、支干道建设落后，使得人防工程建设无法形成一个完善的体系，大大降低了综合防御效能。并且从目前新建工程来看，防空地下室比重依旧过大，由于地下空间资源属于有限、不可再生的资源，无序地开发利用势必影响未来发展。以宁波为例，人员掩蔽工程占人防工程总掩蔽面积的86.4%，医疗救护工程占0.3%，专业队工程占4%，配套工程占9%，人员掩蔽工程比例较大，且配套工程以物资库为主，区域电站、供水站、食品站、疏散干道等工程相对较少。
三是配套设施不完备。人民防空工程是为城市留城人员提供完善、生存率高的掩蔽防护空间，必须具备防护可靠、保障使用、适合生存的基本条件。然而有的人防工程防护设备安装到位率不高，缺少通风、给排水和电气等相应的配套设施，有的工程质量不达标，建筑施工和设备安装不符合要求，有的工程平战转换措施不到位，防护功能不达标，工程内部配套化程度低。由于人防工程产权归属不明，维护管理责任难以落地，执法监管缺失，导致人防工程建设越快，问题积累越多，有的甚至更改人防工程整体布局，变更内部空间条件或者堵占通道、任意破坏和随意拆除人防设施设备，这些都给顺利实施人防工程临战转换带来极大风险和隐患。
四是综合效益不明显。由于我国人防工程建设基本是结合城市地面建筑进行，各类人防工程之间缺乏功能与形态上的联系，并且缺少与其他地下空间的互连互通，以点状分布为主，各防护片区难以自成体系，导致人防工程空间布局与城市功能结构规划、城市地下空间布局规划以及城市轨道交通规划等空间规划要求尚有差距，难以适应城市发展与统筹的要求。另外，人防工程利用率较低，功能利用形式相对单一，主要用于停车和物资储备，综合利用水平不高，人防工程体系总产值、单位面积人防工程经济收益和投资收益率普遍较低，不能有效地吸引和利用社会资本，在繁荣城市经济、方便人民生活服务上作用不够明显。
二、防护工程体系建设的途径探析
一是坚持规划先行，统筹工程建设。建设“规模适当、布局合理、防护可靠、功能完善、平战结合”的防护工程体系，必须坚持规划先行理念，加强顶层设计，用规划统筹人防工程建设总体规模、建设重点、布局和步骤，明确各类工程配置比例，定点、定位、定量，保证重点、有序、合理发展，从源头上避免人防工程重复投资、重复建设，减少闲置浪费，提高工程综合效益。要用发展眼光编制人防工程规划，在城市总体规划基础上，结合城市战略布局调整和空间格局变动，及时作出相应修正，做到与城市发展状况相符合。尤其要重视抓好控制性详细规划编制，人防工程控制性详细规划作为城市人防工程规划与实施相衔接的重要环节，是现阶段人防工程规划与建设管理的必要手段和重要依据，应当与城市详细规划同步编制、及时制定，实现重点区域全覆盖，保证人防工程专项规划的有效落实，保证人防工程建设与城市建设同步进行。
二是优化资源配置，提高综合效益现阶段人防工程增长速度不再是工程建设主要目标，在保证合理增量的基础上，优化工程布局将成为发展导向。这就需要我们积极调整建设策略，转变发展方式，争取人防工程建设主动权，实现人防工程由量的扩张向质的提升转变。要优化资源配置，推行城市各区域工程建设合理调整和易地建设费统筹使用，对人防工程开发利用进行整合和优化，突出抓好人防地下指挥工程、专业队工程、医疗救护工程等重点人防工程设施建设，全力抓好具有辐射和带动作用的主街道、居民区、大广场、地铁站等中心区域工程建设，重点抓好重要人防工程之间的互连互通，逐步优化人防工程结构，形成完备的人防工程体系。要发挥人防工程经济效益和社会效益，优先安排城市公共基础设施建设、地下空间开发利用及互连互通、城市交通治堵等项目，繁荣城市经济，服务民众生活。要有效利用社会资源，出台优惠政策，发挥人防建设资金撬动作用，吸纳和鼓励社会资金投资人防专用工程和配套工程，实现互惠双赢。
三是坚持平战结合，融入城市发展。紧跟城市建设步伐，从实际出发，贯彻平战结合方针，推动人防建设与城市建设相结合，在新城新区建设和旧城改造等大规模建设中，推进人防工程建设规模与空间布局的统筹与优化；在城市公共绿地、地下交通干线、综合管廊等重大基础设施建设中兼顾人防要求，推动优质资源与人防工程核心项目整合。积极贯彻李克强总理“把人防工程作为地下空间开发利用的重要载体”的指示精神，主动融入城市地下空间开发大潮，结合重大项目建设，筹资或引资修建平战结合的疏散干道工程，推动城市中心区、人员密集区、商业繁华区人防工程建设连片成网，形成地上与地下相配套、专用与兼用相结合的区域防护格局，促进城市空间集约利用。拓宽平战结合服务领域，不断提升人防工程综合价值，除指挥工程外，各类人防工程在确保战时功能的前提下，应尽可能最大限度地综合利用，发挥人防工程在服务经济建设和方便人民生活等方面作用。
四是强化国防意识，形成建设合力。人防工程体系建设要实现预定目标，光靠人防部门的努力远远不够，需要社会的共同参与。一方面，要重视和加强人防宣传教育工作，使民众深刻认识加强人防建设的重要意义，从而更多地关心和参与人防建设。在宣传内容上，着重抓好人防作用意义的舆论造势，抓好人防政策法规的宣传教育，抓好人防知识技能的传播普及。在宣传对象上，重点做好向领导宣传，向项目单位宣传，向群众宣传，争取领导重视，争取项目单位支持，争取群众监督。在宣传形式上，借助课堂教育，借助媒体传播，借助艺术宣传，扩大宣传教育覆盖面，增强宣传教育效果，增强人防工作认同感，在全社会形成了解人防、关心人防、参与人防的良好氛围。另一方面，要加强人防法规制度建设，以贯彻落实第七次全国人民防空会议精神和中共中央、国务院、中央军委《关于深入推进人民防空改革发展若干问题的决定》以及各地党政军贯彻落实文件精神为统领，制定和落实好推进人防工程建设管理、人防规划落地保障等各项政策措施，为推进城市防护工程体系提供政策依据和制度保障。 |
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