平战结合是我国人防建设的重要方针，也是人防建设发展的内在要求和必然选择。平战结合的实质包含了两个方面，一个是平时的城市建设要充分考虑战时的人民防空需求，落实人民防空要求；另一个是用于战时的人民防空软、硬件设施，在不影响防空袭能力的前提下，平时直接为城市建设、经济建设和应急管理服务，产生良好的社会效益和经济效益。人防平战结合对于增强城市防护能力、有效利用地下空间、完善城市综合功能、减轻地面交通压力、繁荣城区商贸、促进创业就业等都有十分重要的意义。随着大型平战结合人防工程建设快速发展，开展风险研究显得十分必要。
大型平战结合人防工程建设现状
改革开放以来，我国地下空间开发力度加大，平战结合人防工程建设得到迅猛发展，呈现出一些新的特点。一是体量大。以湖南省为例，已经竣工投用、正在建设和规划立项的大型平战结合人防工程项目几十个，建设面积从几千平方米到数万平方米不等，一些体量较大的项目占地面积或建筑面积超过5万平方米。二是模式多。从建设主体来看，有以人防部门为主建设的项目，如长沙市枫林三路、郴州五岭广场、邵阳爱莲文化广场地下人防工程；有以招商引资为主建设的项目，如娄底长青街、岳阳市东茅岭路、邵阳人民广场地下人防工程。而招商引资的主体，既有人防部门，也有城建投等其他单位。从项日产权来看，一种是有产权的项目，如长沙金满地、湖北荆州的北京路地下人防工程；一种是没有产权的项目，如岳阳东茅岭、湖北武汉的汉正街地下人防工程。三是效果好。如湖南省70%的人防工程均开发利用作为购物休闲、居民停车、应急避难、社区活动、避暑纳凉等场所，拉动投资超过50亿元，提供就业岗位5万余个、地下停车位超过20万个。 以邵阳市为例，人民广场、爱莲文化广场两处大型平战结合人防工程，拉动投资9亿元，配套完成城市改造面积17万平方米，增加停车位1000多个，创造就业岗位3000多个，战备效益、社会效益、经济效益十分明显。
大型平战结合人防工程的建设风险分析
任何建设项目都存在一定的风险。大型平战结合人防工程主要存在“四个”方面的
风险：一是自然风险，由于受地形、地质及水文等条件影响大，容易引发建筑事故、渗水事故、路面坍塌等各类安全事故。其中以哈尔滨人和世纪广场地下人防工程坍塌事故为最，共造成15人遇难、8人受伤和巨额经济损失。二是社会风险，主要指项目建设存在的廉政风险、合同风险、安全风险、信访风险等。如因发生腐败案件导致项目变成“半拉子”工程；如因拆迁矛盾、合同纠纷、经营不当、企业倒闭等引发信访和社会问题；如项目代建的广场、道路、人行道、路灯、绿化、环卫、管道等公共基础设施无法移交给相关主管部门，形成管理上的缺位和空当。三是政治风险，主要指政策出现调整、优惠政策难以落地、政府因规划调整或投资商因投资方向改变等因素，导致建设和经营过程中项目搁置，从而引发一系列问题。四是经济风险，主要指投资成本高、市场竞争大、项目严重延期、经营管理不善以及受电商、微商等新兴业态冲击等原因，使项目投资长期难以收回，甚至亏损倒闭。
对策措施
积极防范大型平战结合人防工程建设和经营风险，对激发投资商的积极性、彰显项目的综合效益、营造良好的人防建设环境都十分重要。主要对策措施有以下几个方面。
一是从严论证，招商引优。规划建设大型平战结合人防工程必须对项目建设的地理环境、社会环境、优惠政策、实施难度、项目效益、矛盾风险等都要做出客观的评估，做到综合效益高才建、支持力度大才建、实施难度低才建、矛盾风险少才建。由于大多数大型平战结合人防工程建设都采用PPP模式，因此招商引优尤为重要。要真招商，招真商，强中选优，选择有实力、有资质、有开发经验、有先进理念的合作伙伴。根据人防工程的特殊属性，要设置必要的准入机制；确定了投资商，地方政府或受地方政府委托的人防部门，要在严格履行监管责任的前提下与投资商建立一种权责明确、真诚互动的合作关系。
二是重点扶持，优化环境。大型平战结合人防工程项目建设必须列入重点项目管理，成立政府领导、军（分）区首长挂帅，人防办等相关部门和辖区政府主要负责人为成员的指挥部，建立统一指挥、分工合作、职责明确的工作机制。在指挥部的指挥调度下，做到“六个强化”，即强化政策落实，各级政府要依法落实人防工程可享受国防工程和公益性工程的优惠政策，并根据需要及时配套完善人防工程建设方面的政策法规；强化依法建设，按程序办理审批立项、可研、初步设计审查和施工图设计审查、开工令等各项手续；强化预案评估，在项目动工前，认真做好消防安全、施工安全、边坡支护、爆破安全及管线迁改、信访维稳、防汛、环保等专项评估；强化进度调度，对工程建设任务进行日期倒排，一周一调度，甚至每天一调度，督促各责任主体单位如期如质完成工作任务；强化验收组织，工程建设任务完成后，及时组织相关部门验收，该移交要及时协调移交。
三是严格把关，铸造精品。具体说要严把“五关”：即严把质量关，把平战结合人防工程作为功在当代、利及千秋的大事、好事来抓，在质量上绝对不能出现任何闪失。严把进度关，人防工程一旦开工没有回头箭，必须憋着劲往前赶，加强进度调度，确保项目按期竣工通车，否则容易给市民通行造成极大不便，产生不良社会影响。严把招投标关，严格招投标程序，选择真正有资质、有实力、有经验的施工总承包企业。严把资金监管关，如邵阳市人民广场人防工程动工前严格落实l亿元保证金，累计双控资金2亿元，达项目建设总投资的30~ 40%。充足的项目建设资金，为确保项目建设质量和进度提供了坚强保证。严把实施关，投资商有一种天然的趋利性，因此在项目实施过程中，应在法律的构架下，通过政策法规、合同契约和制度规定约定详细明确的权利和义务，最大限度规避投资者趋利性给人防和社会造成的负面后果。
（摘自《湖南人防》） |
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